江飞涛 李晓萍:改革开放四十年中国产业政策演进与发展

  • 时间:
  • 浏览:1

   摘要:改革开放之初,日本成功实施产业政策的经验在中国引起各界关注。就让 ,中国开使了了制定实施产业政策,并以此推动计划经济体制向市场经济体制的转型。随着改革开放的深入与经济快速发展,中国的产业政策经历了2个多多 由计划管理与选取性产业政策混合的产业政策体系向以选取性产业政策为主体、以功能性政策为辅助的产业政策体系转变的过程。十八大以来,中国的产业政策开使了了重视功能性产业政策与创新政策的运用。总体上看,中国的产业政策太难 注重市场机制的作用,但仍保留了小量直接干预市场的土办法,由此带来的不良政策效应日趋突出。当前,中国应转为实施以功能性政策为主体的产业政策体系,重在完善市场机制、维护公平竞争、促进创新、推动产业绿色与包容性发展。

   引 言

   改革开放初期,中国计划经济管理体制面临变革,而此时“东亚奇迹”及东亚模式在全球范围内引发关注,也逐渐引起了国内经济部门与经济工作者的关注,政府主导市场经济发展的东亚模式逐渐得到国内各方的认同。这人 以选取性产业政策来主导产业发展、产业内部调整乃至经济发展的模式,既能引进市场机制,同时又能保留政府对经济活动的小量干预。这人 产业政策模式与当时“有计划的商品经济”、“国家调节市场,市场引导企业”的总体改革思路不谋而合,也容易为当时各方所接受。因而,产业政策模式被当时中央领导人采纳,成为推动计划经济向市场经济渐进式转变的重要土办法。20 世纪 60 年代末,中国开使了了全面推行产业政策,产业政策广泛发生于这人 领域中,成为中国经济管理与经济调控颇为重要的工具。在以前的60 年里,随着中国的市场化改革与经济发展,中国的产业政策也经历了2个多多 演变与发展的过程。删剪了解中国产业政策的演进过程,解析其演进的内在逻辑,探讨其发生的缺乏以及当前面临的挑战,对于当前中国产业政策的转型乃至整个市场化改革都具有重要现实意义。

一、产业政策的概念、理论基础及其相应争论

   鉴于产业政策概念模糊性引起的争议,以及各方对于产业政策的内涵与外延的理解往往大相径庭,为了更好地理解和阐述中国产业政策的演进,有必要在文章展开以前对于产业政策的概念及基本理论进行简要的梳理和比较。从大体上看,对于产业政策发生两类不同的认识和实践。

   第一类是传统意义上的产业政策及相应理念。累似 产业政策,指的是战后日、韩等东亚国家(或地区)曾实施过的干预性产业政策。累似 产业政策被认为是“政府为改变产业间资源分配和各种产业中私营企业的并与否经营活动而采取的政策。换句话说,它是促进并与否产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制这人 产业的累似 活动的政策(小宫隆太郎,1988)”,累似 产业政策以对于市场进入、产品价格、生产每项配置与每项价格、投资等经济活动的直接(或间接)干预为主要手段,以“政府对微观经济运行的广泛干预,以选取赢家、扭曲价格等途径主导资源配置”为主要内部,因而被称之为选取性产业政策。在选取性产业政策中,政府发生主导性地位,政府“驾驭”、干预甚至替代市场(江飞涛、李晓萍,2015)。

   选取性产业政策多以产业内部演变规律、市场失灵(协调失灵、信息外溢)、规模经济等作为其理论土办法,但哪此理论土办法面临不少质疑与争论(江飞涛、李晓萍,2010,2015;张鹏飞、徐朝阳,60 7)。选取性产业政策在理论上还面临一项严峻的挑战,即“政府失灵”现象,政府肯能其自身利益的影响(或利益集团俘获现象)与信息现象,太难正确选取应该扶持的产业、产品、技术路线。对于选取性产业政策在东亚国家经济发展中的实际作用,同样发生诸多的质疑与争论(李晓萍、江飞涛,2012;刘鹤,1995)。还都要指出的是,日本政府自1960 年以来逐渐散失了进行各种干预的权限,1970年以来转为采取“最大限度地利用市场机制”的产业政策模式(小宫隆太郎,1988);韩国政府自1985年颁布《产业发展法》,确立了市场机制在产业发展中的主导性地位,大大减少了政府对产业发展的各种直接干预。

   第二类则是功能性的产业政策及相应理念。20世纪60 年代以来,产业政策的理念和实践发生重要转变,选取性产业政策饱受争议,取而代之的是功能性产业政策(李晓萍、罗俊,2017)。很多的政府部门与产业政策的研究者认识到,选取性产业政策发生较为严重的缺乏,就让 在促进产业创新发展、内部演进与竞争力提升方面,政府仍应扮演重要角色并应采取积极行动。政府应尽肯能避免采用选取性产业政策,就让 通过完善市场制度,改善营商环境,维护公平竞争,支持产业技术的创新与扩散并为之建立系统有效的公共服务体系,帮助劳动者提升技能以适应产业发展的需求等土办法来实现以上目标,累似 政策被称之为功能性产业政策。在功能性产业政策中,市场发生主导性的地位上,市场机制是推动产业创新发展与内部演变的决定性力量,政府则是为市场机制的有效作用创造良好的制度环境,并在公共领域或狭义的“市场失灵”领域补充市场机制的缺乏,政府与市场之间是互补与协同的关系。

   功能性产业政策实践者和倡导者中,欧盟最具有代表性。1990年10月,欧洲同时体委员会发布了第一份产业政策通报。在此后的二十多年里,欧盟制定实施了一系列的产业政策,并发展出系统的产业政策理念体系。欧盟的产业政策始终坚持“市场导向”、“横向性”、“服从竞争政策”的原则,避免采取纵向、干预市场的选取性产业政策。欧盟进入21世纪以前,欧盟委员会倡导“矩阵式”的产业政策,即横向政策在不同的行业实施时,应根据不同的行业内部进行调整,政策工具方面仍是采取功能性政策工具。战后的德国、美国、英国,1960 年代以前的日本,1985年以前韩国,实施的主就让 功能性的产业政策。

   近年来,新内部经济学引发诸多争议,其产业政策理念更像是选取性产业政策与功能性产业政策理念的混合,对于产业政策中市场与政府关系的阐述发生矛盾(江飞涛、李晓萍,2018)。林毅夫(2016,a)一方面强调新内部经济学的产业政策中,政府对于市场是因势利导的关系,政府顺应市场与补充市场;被委托人面又强调政府应选取“回报最高的技术创新和产业升级”,并将政策资源集中于此,而这实际上是政府主导市场。在政策工具选取方面,林毅夫(2016,b)亦反对采用准入限制、投资规模控制、财政补贴等干预性政策工具,就让 主张采用完善软硬基础设施为主功能性产业政策。基础设施建设、制度完善、营商环境优化等政策土办法并不具有产业专用性内部,怎么将哪此政策资源集中选定的战略性产业,是新内部经济学都要面临重要的现象。还都要指出的是,有为政府还都要有能力选取“回报最高的技术创新和产业升级”方面,新内部经济学面临的严重质疑。

   都要进一步指出的是,不同产业政策理念之间的差异与争论均是围绕市场与政府的作用、边界与相互关系展开,产业政策的演进过程人太好质是在产业发展过程中市场与政府边界与相互关系的调整过程。因而,考察产业政策的发展与演进时,市场与政府关系的演变与调整就成为研究的主线。从中国产业政策的实践来看,改革开放初期中国引进的就让 东亚选取性产业政策模式及其理念,在就让 三十多年里,这人 政策模式及理念在政策部门经常在发生主流地位。就让 ,功能性产业政策及人太好践,也逐渐引起学者与政策研究者的关注。

二、改革开放初期产业政策理念的引入(1978-1988年)

   1978年12月,党的十一届三中全会作出历史性的决策,将党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放。就让 ,中国开使了了逐步在社会经济活动中引入市场机制,投资主体与经济决策呈现多元化的局面,传统厚度集中的计划经济管理模式必须适应新的形势。都要提出并与否以新的经济管理体制。

   20世纪60 年代初,围绕经济体制改革的方向、围绕“社会主义商品经济”展开激烈争论。恰恰在这人 时期,日本战后经济发展取得的成就引起世人瞩目,政府通过产业政策积极干预经济和产业发展被认为是造就“日本奇迹”的关键(Johnson,1982;沃格尔,1985;Pack and Westphal,1986;Amsden,1989),这引起了中国学者与中国政府的关注。1983年,中国学者陈重和韩志国在《现代日本经济》第3期发表《八十年代的日本产业政策》的文章,这是中国学者第一篇公开发表介绍日本产业政策的论文,该文重点介绍进入1960 年代后日本产业政策的调整。1985年,国务院发展研究中心组织学习、研究日本通产省产业政策经验,同年在冲绳举办的“中日经济学术交流会”上,中、日学者围绕日本产业政策现象展开了这人 交流和讨论。

   就让 ,很多的中国学者开使了了关注到日本的产业政策及其对于中国的启示与借鉴现象。1986年,北京大学经济学院国际经济系的田万苍撰写了《日本政府的产业政策》一文,该文发表在《日本研究》1986年第10期上,该文系统介绍了战后日本不同经济发展阶段日本产业政策的重点与主要政策土办法。中国社会科学院工业经济研究所的杨沐与黄一乂(1986)则从需求管理与供给管理相结合的厚度,探讨了当时在向有计划商品经济转型过程中,在供给侧实施产业政策的都要性。让.我进一步指出适用于有计划商品经济体制的产业政策,同计划经济体制时所应用的政策有这人 明显区别。并提出当时研究和制定产业政策应主要包括的内容。同年,《世界经济译丛》(现为《国际经济评论》)摘译了托马斯·普戈介绍日本产业政策的文章,该文介绍了日本战后产业政策的发展情形与主要手段,进入1960 年代日本产业政策的发展趋势,以及日本产业政策的实施效果。

   1987年,国内学者围绕产业政策现象公开发表的论文数量显著增加,其中以国务院发展研究中心产业政策专题研究组(1987)与周林、杨云龙和刘伟(1987)年的研究最有影响。周林、杨云龙和刘伟(1987)的论文亦是国务院发展研究中心1986年组织的我国产业政策研究的成果之一,该论文提出,“用产业政策推进发展与改革”,并将“实现第一、 二、 三次产业之间关联土办法的根本转换”、“更新现存工业体系的产业关联土办法和产业素质”作为当时我国推行产业政策的近期目标,将“发展高技术产业,迎接世界新技术革命的挑战,赶超发达国家的产业内部水平”作为当时我国推行产业政策的远期目标。让.我进一步指出,产业政策“应具体落脚在实现现存产业内部和产业组织的质的更新,推进以商品经济发展为基础的工业化程序运行”。

1985-1987年期间,国务院发展研究中心围绕产业政策现象组织了一系列相关研究,并赴通产省进行考察,以此为基础国务院发展研究中心产业政策专题课题组撰写了一份题为《我国产业政策的初步研究》的研究报告,该报告在中国的产业政策历史上具有重要影响。于1987年3月上报给了当时的中共中央领导人,建议中国引进日本在战后采用的产业政策。研究报告指出:“产业政策是这人 国家实现工业化工程中推行的一整套重要政策的总称。这人 实施产业政策得力的国家在发展和国际竞争中卓有成效。日本、南朝鲜等国家和地区通过产业政策实现‘竞争’与‘干预’相结合经济体制的经验值得让.我重视”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 经济学 > 制度分析 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/113456.html 文章来源:《管理世界》 2018年10期