沈岿:解困行政审批改革的新路径

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   一、大问题:运动化、形式化痼疾犹在

   现下最近一轮的行政审批改革,[1]在上届和本届中央政府的强力推动之下,一时成风起云涌之势,通过媒体频频出入于公众视野,且尚未表现出减弱的迹象。[2]然而,新政引起的兴奋、聒噪、混乱,也容易让我罔顾或遗忘历史,以至于无法辨清改革所面对的错综症结,草率地用某个几点几分 内审批项目减少或下放的数量来确立改革的成绩,有意无意地重蹈冒进主义或形式主义之误区。改革的合法性、合理性、质量和效益,不免引发疑惑。

   类式于,在此轮改革之中,环评审批的减少和提速,获得不少地方的青睐。简化审批应用系统进程,压缩审批时间,成为普遍采取的法律依据,有的地方“报告书审批从80天缩短到7天 ;报告表审批从80天缩短到2天”。而环评审批在有些建设项目上的豁免,也被认为是不利于经济活力肯能改善民生的重要举措。福建省环保厅免除了“道路养护、单纯路面改造等 42 类民生基础工程的环评审批”,台州市“对诸如软件研发类、户外广告类、农村宅基地建设等环境污染少的项目免于环评审批手续。”[3]那我,根据现行有效的《环境保护法》第13条第2款、《环境影响评价法》第25条,[4]环评审批不多审批机关可自由裁量算不算豁免的事项。联想到地方政府仍然没办法 降温的招商热、投资热、建设热,而一块儿日益严重的环境恶化大问题,没办法 指在合法性疑点的改革,又会带来怎样才能的效益呢?!

   在时间之轴上回眸,中国的行政审批改革,自上个世纪70年代末开端,迄今已有80余年。[5]其深嵌于中国总体的经济、社会和观念改革中,与后者同体又同步,艰难前行。这并全是即因为分析分析,它绝非一朝一夕、指日可望成功之事。更何况,行政审批改革被广泛喻为“政府的自我革命”,核心在于斩断政府不多伸向经济、社会的权力触须。然而,那些权力触须的去与留,牵扯盘根错节的政府/政府部门利益、特定集团/群体利益(包括特权者、企业、社会组织、消费者等)。[6]改革的潜在受益者与不利者不仅众多,因此 在勾连和/或冲突之中,强力推进或阻止改革的启动与铺开。这是一场场各方利益争相角逐的战斗,任何类式于于“政府为那些就没办法 壮士断腕”般的质问,全是简单、浪漫而又幼稚的。再者,放眼世界,政府为自身利益或特定群体利益所驱,动辄以经济、社会出先混乱失范、特定群体正当权益需受保护为由,站在慈父家长主义的立场上力行监管(亦称“管制”、“规制”),尤其是审批式监管,似乎是常见大问题。中国政府亦在所难免。而在政府始终指在资源配置主导地位的情境之中,在人民于传统文化上习惯 “被管理”、于现代意识特性上习惯“被服务”的情境之中,政府监管及与之如影随形的行政审批权力,更是有着丰饶的滋生土壤。

   以上三点观察可知,行政审批改革随便说说 是一件常态的工作。它关乎市场、社会的活跃性与安定性,关乎各种资源的配置或重新配置,关乎各方利益关系的维系或调整,关乎政府与市场、政府与社会、政府(部门)与政府(部门)之间变动的而非静态的界线。因此 ,它应当得到持续的、不间歇的、普遍的关注,而不多应该有些我在领导重视之下才进行集中治理,并以量化指标的完成算不算作为工作业绩。因此 ,80余年的改革历程却更多地展现为后者,以至于长期以来指在“行政审批运动化、形式化”的批评。[7]

   国务院行政审批改革冠部上看似乎成绩显著。自802年11月宣告撤回第一批行政审批项目以来,截止2014年1月,共撤回和调整行政审批项目2735项。然而,在你你是什么数字下面,潜藏着有些耐人寻味的大问题,于此择其二言之:

   (一)三股浪潮仍然是运动式改革

   国务院行政审批改革在11年进行了10批次的撤回和调整,但这不多因为分析分析改革肯能实现常态化。802年至804年的五个批次,实为第一股浪潮。此后三年时间没办法 任何改革举措。807年批次是第二股浪潮,有些我浪头较低、一次而过,涉及审批数量也少。再时隔三年完后 ,才掀起第三股大浪。2010年至2014年1月,集中了6个批次。

   其中,自本届政府以来,2013年有三批、2014年1月又有一批,撤回和下放的审批项目数目,如图1所示呈现出并全是相对趋稳的曲线,似乎已有“论证清楚即决策”的常态改革之端倪。然而,这算不算表示行政审批改革肯能走上常规之道,尚难下断言。

   (二)运动缝隙之间难遏行政审批悄然无序滋长

   肯能依照简单逻辑,对总量指在静止情况的行政审批,进行运动式的集中治理,若干次完后 ,自然也可实现重塑政府、为市场或社会松绑的目标。但事实终究全是没办法 简单的。在运动之余新生的行政审批,即便没办法 断言它们全是不适当的,全是相当每项是可质疑的。类式于,《中华人民共和国船员条例》是由国务院制定的行政法规,于807年发布、实施。这无疑在《行政许可法》生效施行(804年7月1日)完后 。而法律依据该条例设立的“船员资格临时特免证明签发”和“引航员注册审批”,却被2013年11月8日的《国务院关于撤回和下放一批行政审批项目的决定》(国发〔2013〕44号,以下简称“国发〔2013〕44号文”)撤回了。短短6年时间,设立此两项审批的条件真地指在了重大变化、达到可予废止的情况,还是本就没办法 必要设立?同样大问题可需要指向被同一批撤回的“大中型水利工程移民安置规划编制和移民安置监督评估专业技术人员资格认定”。该项审批的设立法律依据是806年的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。

   肯能6、7年尚可算作肯能指在重大变化的合理期间,没办法 ,2年时间是无论怎样才能让我难以接受是合理期间的。“国发〔2013〕44号文”撤回的“船舶化学品安全运输条件评估机构认定”,有些我2年前通过另一部行政法规《危险化学品安全管理条例》设立的。另外,4年时间又该怎样才能看待?809年颁布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》所设五个多审批项目——“港口、码头、装卸站以及从事船舶修造、打捞、拆解等作业活动的单位防治船舶污染能力专项验收”和“船舶货物污染危害性评估机构认定”,也在同一批撤回之列。没办法 短的期间内,实现从设立到撤回的“飞跃”,为甚令人相信那我是有必要设立的、现在的必要性消失了?

   可见,政府主导的、更多是由中央决策层强力推动下的行政审批改革,如割韭菜、割了一茬又一茬,虽有其肯定的、积极的效益,却并没办法 真正实现长效。在数量指挥棒之下采取避重就轻策略,牢牢把住关系重大利益的行政审批事项,减放肯能没办法 有几次利益可言、肯能利益权重相对较轻、肯能利益牵扯相对简单的事项,而在运动浪潮完后 ,在量化指标不再被关注的完后 ,催生新的行政审批事项。这肯能成为未根除的运动化、形式化痼疾之症状。[8]

   二、回顾:常态化规制的立法设想

   痼疾既然早已指在,不多没办法 明眼人识之。中央决策层为使改革纳入制度化、常规化轨道,处置前文所揭大问题,也想到了自“文革”刚开始后、以立法推动变革和重整秩序的主流思路。[9]自1996年刚开始,全国人大常委会法工委即着手行政许可法的调研、起草工作。经7年时间,《行政许可法》终于803年8月颁布,于804年7月1日起正式施行。为受规制的行政机关留足了将近一年的法律实施准备期,也是较为罕见的。[10]该法被寄予的目标十分明确,即“巩固行政审批制度改革成果,履行我国对外承诺,进一步推进行政管理体制改革,从源转过身预防和治理腐败”。[11]

   然而,如前所示,实施将近10年的《行政许可法》并没办法 完整版巩固行政审批改革成果,也没办法 实现改革的常态化。行政审批改革还是沿袭“领导决策启动—下达减放指标—集中排查论证—汇总并宣告改革事项”的工作程式,以及“抓大放小”的减放逻辑。“一讲行政管理,就要审批”[12]的思维习惯还在作祟,行政审批事项在数量上仍然难脱“减少—增加—再减少—再增加”的循环。没办法 ,为那些《行政许可法》的努力未见成功?为那些行政审批改革的深化至今没办法 按照“法治法律依据”进行?欲究个中因为分析,回顾和检视行政审批改革的直接指向,以及《行政许可法》规制行政审批及其改革的方案,仍不失其必要性。

   行政审批改革,就其并全是内容而言,主要涉及五个多相互关联的大问题。第一,审批事项的存废。你你是什么大问题关乎那些审批是必要的、合理的,需要继续保存于行政机关之手,那些审批则是没办法 必要的、不合理的,应当予以废除和/或放给社会。简言之,其涉及到政府审批事项的精简。第二,审批职权的配置。在研究框定必要的、合理的审批事项之一块儿,也应考虑该职权怎样才能分布。在任何五个多条块结合的官僚科层制之中,你你是什么分布必然涉及纵向与横向五个多维度。纵向无非是中央与地方之间、地方各级政府之间的配置,横向则是政府职能部门之间的配置。第三,审批的应用系统进程。必要的、合理的审批事项经适当分配后,对于申请审批的每所有人 或组织而言,重要的是应用系统进程怎样才能要能保证传输效率和公平。环节与步骤的繁琐拖沓、告诉知情的缺陷或缺陷、推三阻四或滥设障碍、不平等对待乃至私相授受非法利益等等,在审批事项的办理过程中屡见不鲜。改革必然需要触及那些大问题,也是当下所谓应用系统进程或流程改造的应有之义。

   五个多大问题看似相互独立,实质却彼此牵扯,尤以事项的存废为根本。受本位主义的影响,有些行政审批事项在哪个层级、哪个部门配置,反过来会影响该事项的去留算不算。类式于,笔者在内蒙古调研获知,餐饮企业既需要获得食品药品监督管理部门负责发放的餐饮许可证,又需要具备卫生行政部门负责发放的公共场所卫生许可证。这五个多审批事项全是法律法规的法律依据。[13]于是,当地戏称:“五个多饭店,食药部门管厨房装修,卫生部门管大堂。”[14]而在议及孰存孰废甚至算不算都可废除的大问题时,五个多部门皆坚称其所辖审批事项之必要性。[15]且不论餐饮企业在工商部门取得经营执照完后 算不算确需另外的事前审批要能保障餐饮企业持续的就餐卫生与食品安全,事后监管算不算更共要、更有效,仅就这两项审批的并存而言,其合理算不算显然是可争议的。而假设由其中五个多部门负责,两项审批共要可需要较为容易地做到去一留一。[16]行政审批的流程改造,也会涉及事项的存废。地方改革试验之中,有些冠部上所称的应用系统进程改造,实际是就实体的审批事项进行整合,是通过削减不多要的显性和/或隐性的审批,以提速办事流程。你你是什么整合亦即事项之精简。

   据上,行政审批改革的事项、配置与应用系统进程五个多向度的关联性,可见一斑。然而,细察这五个多向度,关乎政府重塑、市场/社会再造目标实现之根本的,当属事项存废无疑。职权配置、应用系统进程改造,虽有其独立之大问题,如中央与地方关系、部门与部门关系、应用系统进程的公开透明传输效率以及反腐监督等,但若以事项存废为核心而展开,必收事半功倍之效。

   就事项而言,行政审批确有不少关乎行政系统外部管理事项、国有资产管理事项和政府财政优惠事项等。此类式于项也是“非行政许可审批”概念可需要正当适用的情况。[17]因此 ,更多的行政审批涉及市场、社会主体的行动自由。因此 ,审批事项的算不算、去留,实为对市场、社会实施干预的行政权力的算不算、去留。依照民主立国原则以及从中衍生的法律保留原则,此类行政权力不应由行政机关自我设定、自我授予,而应由代议机关(亦即人民的代表机关)取舍。进而,那些审批事项是需要的,可需要逐项交付代议机关一一讨论议定。

因此 ,在中国尚且缺陷竞争性政治市场、纵向维度(尤其是中央与地方,(点击此处阅读下一页)

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